| 天津拉开大部制改革序幕 与中央直接衔接的地方改革 5月7日、8日，天津市政府新组建的部门相继挂牌亮相，并开始启用新的印鉴。作为继上海市、重庆市大部制改革后的又一直辖市的行政管理体制改革，天津市大部制改革用行动表明了大部制改革在地方的推行将一路前行。 专家认为，大部制这种行政管理体制是随着市场经济的发展，要求上层行政管理体制适应经济发展而出现的，大部制体现了从中央到地方行政管理改革的大方向。 据了解，目前为止，已经有近30个省区市级政府向国务院提交了行政体制改革方案。一场轰轰烈烈的大部制改革，正由天津拉开帷幕。 天津的大部制 5月7日、8日，天津市还是静静地掩映在夏日的浓荫中，商业街依然繁华、海河的灯光依然璀璨。但是，细心的人或许能发现，天津市的很多部门门口都竖起了新牌子。 一场旨在更好促进天津经济发展、从上至下的行政管理体制改革正在天津市悄然拉开序幕。 作为此次天津市行政管理体制改革的背景，大部制改革在过去的一年聚集了太多的目光。去年8月份，在中央行政管理体制改革确立后，地方各省区市根据本地实际情况制定的大部制改革方案相继提交国务院。相关专家大胆预言，自去年8月份开始，大部制改革进入“适时推进”期，而到今年3月份，大部制改革将进入“深度”改革期。 时至今日,距离第一批实行大部制改革的时间已满周年，上海市等一批先行先试的改革试点在今年汇报工作中，成绩突出。“政府职能转变进展明显,部门责任得到强化。”中央编办副主任吴知论在接受相关媒体采访时，如此评价之前已经推行大部制改革的上海等地区。 大部制改革已取得的成绩，鼓励了各省区市提交改革方案的热情。天津市也在去年提交了天津大部制改革方案。3月5日，中央批准了天津市政府机构改革方案。从5月7日开始，天津市改革后的市政府45个部门，将陆续挂牌，启用新的印鉴。 据内部人士透露,天津最终批复的综改方案在18个月内已数易其稿。天津社会科学院经济社会预测研究所所长卢卫在接受媒体采访时表示,最初的方案“甚至在天津市就被否决了”。否决的主要原因是国家发改委提醒天津市政府,不能仅仅就天津自己考虑来起草综改方案。 这一思路在国务院对天津市及滨海新区的功能定位上,更是彰显无遗。“在带动天津发展、推动京津冀和环渤海区域经济振兴、促进东中西互动和全国经济协调发展中发挥更大的作用,为全国发展改革提供经验和示范”。 首个与中央直接衔接的地方改革 根据国家对天津市及天津滨海新区的定位,天津的行政管理体制改革的特点在于“政府找到经济增长点”。如何建立一个行之有效、精简的行政管理机制,有利带动天津地方经济发展,对天津市政府大部制改革来讲,无疑是一个不可回避的责任和巨大的挑战。 天津市行政管理体制改革的当务之急是“下好、下活2270平方公里这盘棋。”参与天津市政府机构改革的南开大学周恩来行政管理学院课题组主任孙涛对中国商报记者说。 在天津大部制启动的5天后,天津市市委理论学习中心组进行了集体学习,天津市市委书记张高丽、市委副书记、市长黄兴国、市人大常委会主任刘胜玉、市政协主席邢元敏、市委副书记何立峰、市委常委、市人大常委会副主任、副市长,市政协副主席,市高级人民法院院长、市人民检察院检察长,武警天津市总队总队长、市人大常委会、市政府秘书长均参与学习,学习的主题是服务型政府建设和机构改革问题。 在这次内部学习会上,张高丽强调:“建设服务型社会,关键是推进政府职能转变,完善社会管理和公共服务”。 值得关注的是,在这次学习会上,南开大学教务长、周恩来政府管理学院教授朱光磊做了“如何建设服务型政府”的主题演讲。 据中国商报记者了解,南开大学周恩来政府管理学院作为市政府的智囊团,在去年就提交了天津市政府机构改革方案,而目前课题组的研究依然在进行。 “这次政府机构改革以会议的方式向各部门传达。”该课题小组成员、南开大学周恩来行政管理学院MPA中心主任孙涛对中国商报记者说,课题小组参与其中一些部门改革的讨论。 “天津此次政府机构改革的思路与上海市的大部制改革有很多相似之处”。根据中央、国务院批复,天津市政府共设置工作部门45个。其中,办公厅和组成部门25个,直属特设机构1个,直属机构19个,另设置部门管理机构6个。 据中国商报记者了解,天津市共有33个部门与国家部门对应,6个部门管理机构中有4个与国务院对应。“组建经济和信息化委员会,将原来经济委员会、信息化办公室的职责、科学技术委员会软件产业规划组织协调的职责、长芦盐务管理局的职责,整合划入经济和信息化委员会,不再保留经济委员会、信息化办公室、长芦盐务管理局”。 作为改动比较大的水务局,将着力解决目前“多龙治水”、“政出多门”的行政管理难题,“将水利局的职责、建设管理委员会城市供水、城市排水、有关河道堤岸管理的职责,整合划入水务局。不再保留水利局。” “随着将来利益的调整,水利局中的某些职能将逐渐剥离。比如污水处理,完全可交由社会环保产业来做,从企业发展看,企业会想方设法从污水中提炼出中水,或者有用的化学物质。”在南开大学该课题组的研究中,这实际上就是一个政府权力上移下放的过程。 本着城市发展管理需要,此次天津市大部制改革中,组建城乡建设和交通委员会,“将建设管理委员会公共客运交通(含出租汽车)管理和城市供水、城市排水、有关河道堤岸管理以外的职责,交通委员会承担的综合交通体系规划、建设、协调和相关政策法规拟定等职责,整合划入城乡建设和交通委员会。” 而在大部制改革中,一再被强调的大农业管理思路也被天津市大部制改革方案采纳。“随着城市进程发展,郊区农业的管理不再需要如此多的部门,而管理的重点也将落在大农业的发展中。”据孙涛介绍,此次“农业局的职责、畜牧兽医局的职责、水产局的职责、农业机械局的职责整合划入农村工作委员会,不再保留农业局、水产局、农业机械局。将畜牧兽医局调整为农村工作委员会的内设机构”。 为解决农村经济发展过程中,中小企业的融资难题,“将设在原经委,只负责工业中小企业发展的中小企业发展促进局,改设为市政府派出机构,增加该局统筹规划、综合协调等功能。”参与到该局改革讨论的孙涛及课题小组研究表明,这是目前经济发展,乡镇企业等中小企业面临融资难问题的一个解决方法,也是政府职能发展契合经济发展的一个典型变化。 随着天津市改动最大的8个部门的相继挂牌,天津市大部制改革已经显山露水。而天津市滨海新区的综改显然也是天津市大部制改革的一个亮点和重要组成部分,被外界称为第一个与中央直接衔接的地方机构改革。 新区“试验田” 在新区推行大部制改革,向来被专家认为是避开老城区盘根错节的利益关系,改革阻力最小、又最宜推行新政的地方。 不言而喻,占地2270平方公里、“相当于4个浦东新区”的滨海新区,为天津大部制改革的实验提供了“试验田”。 而滨海新区发展在推动全国经济发展中的地位,在国家领导人包括胡锦涛主席、温家宝总理的多次讲话中,亦日渐明确。 2006年5月26日,滨海新区的重要地位,在国务院下发的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》中得到进一步确认。该意见批准滨海新区为全国综合配套改革的试验区。中央对其的定位为:依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚,努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心,逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。 “从整体上看,国内的复合型经济功能区尚不多见,除了滨海新区,浦东新区已初步具备了复合型经济功能区的特征。”南开课题组的研究显示,国家政策导向、对土地的综合集约利用、功能区一区多园具有的协同效应等,为新型经济功能区的出现和发展创造了有利条件。 其实,在滨海新区的综合试改前,其行政管理机制探索已经迈出了很大一步。“滨海新区的管理体制演变可以分为三个阶段。”孙涛主任归纳,第一个阶段是1994年4月,天津成立滨海新区领导小组,下设办公室,这种体制启动负担轻,“但是,弱点也很明显,那就是区域开发的统筹力度弱。” 经过6年探索,到2000年9月,天津市撤销滨海新区领导小组和办公室,成立滨海新区工委、管委会,负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等,以增加统筹的力度。 但是,这种行政管理体制未改变功能区和行政区各自开发的格局。“此阶段的有益探索是,制定并实施国内第一部以经济区为适用对象的行政法规——《天津滨海新区条例》,将部分行政区经济管理职责让渡给滨海新区管委会。” 到2006年,当滨海新区被纳入国家发展战略后,天津市在新区建立了规划分局、土地分局、统计、环保等直属职能部门,下放给新区土地整理储备权和土地出让收益分配权,以增强新区资源统筹配置和管理职能。 虽然,滨海新区一直在探索着与经济发展相匹配的行政体制,并且初见成效。但是,目前体制的弊端也是显而易见的。“滨海新区管委会虽然被赋予了组织新区规划、审批功能区计划、协调建设和招商项目、筹集资金等职能,但缺乏实施区域有效管理必须的人事任免权、财政分配权和土地管理权等核心职能。” 一般而言,上海市浦东新区的改革可以提供给天津滨海新区很多借鉴。“上海浦东在体制改革上,对不同功能区进行整合,在新区成立不久就增设副省级区委,新区委的强势运作,保证新区规划布局的落实和统一的地方法规。” 但是,显然滨海新区有太多不同于浦东新区的地方。“滨海新区面积相当于4个浦东,在功能区也有更复杂的划分,对目前功能区的整合是一个最高效的方案,但是也是阻力最大,收效最不能确定的方案。”孙涛坦言,这种类似浦东的整改方案基本被证实“不太现实”。 在滨海新区推行怎样的行政体制?这种行政体制能否为全国其他地方的机构改革提供有益的借鉴?种种迹象表明,滨海新区机构探索必然要进入“深水区”,“要敢趟深水区,敢碰关键点”。 改革深水区 在每次改革中,触动现存部门的既有利益是不可避免的事。如何减少改革阻力而又使改革方案付诸实际,关系着改革方案设计的成功与否。 “事实上,无论是在理论界还是实际操作中,如何定义滨海新区复杂的区域特性一直是个难题。无法定性这个特殊区域,进而也就难以从理论方面对其进行深入研究和解读。”孙涛坦言,如何确定滨海新区的区域特性是问题的关键。 “如果受制于单一型经济功能区管理模式的羁绊,会使滨海新区机构设置出现行政分割、效能内耗等体制性弊端。”在南开课题组提供方案中,“滨海新区是一个复合型经济功能区,具有全方位交叉性的功能、沿海域跨区域多产业的结构以及远离中心城区相对独立的地域特征。” 基于这个判断,滨海新区的行政改革有望摆脱单一型传统经济体制管理的弊端。“规划是重点,财税是改革核心”。 不过很显然的是,机构的重组阶段,不可能一步到位。“从大部制导入期到过渡期,是一个新旧交替的过程。在这个过程中,为减少改革阻力,增量改革的成功率相对较高。”在专家们看来,天津市机构改革一方面面临根据实际协调部门利益;另一方面还要大力推进,“随着经济发展,政府职能肯定会有向社会剥离的过程,从而实现机构精简。” 孙涛及课题组研究判断,规划方面,天津市政府要授权滨海新区充分的权威,打破行政区和功能区红线,“在2270平方公里内配置资源,对土地、环境、交通、基础设施等实施统筹规划、集约管理。” 专家持有类似的观点。他们认为,滨海新区的行政改革不可避免要受制于目前经济发展大环境的制约,要取得成效,更需要大刀阔斧的改革。 综合衡量各方利益,滨海新区的改革不太可能效仿上海市浦东新区和青岛高新区。“新区面积大,单位多,区域管理体制创新难度大,问题多的特点,不宜急于求成”,南开大学课题组研究结论认为,具体来说,“要加强新区管委会的权威性,促进原有和新建功能区的开发功能向行政区延伸。同时,促进行政区的社会管理和公共服务职能向功能区延伸,逐步建立统一的社会管理体系。” (记者 刘京玲)
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