一个城市市容市貌的好坏，与这个城市的管理者的执法水平高低息息相关。随着城市化进程的加快，市容的管理任务越来越繁重。过去常有"七八个大盖帽　管不了一个戴草帽"的说法，基于这种多头管理难以到位的现状，不少的城市纷纷对市容管理体制进行了改革，也取得了一些成效。
　　然而，在一些城市，由于市容管理执法主体地位不明确，并缺乏有效的监督和约束机制，部分执法人员滥用权力、违法执法现象十分突出。不仅对市容管理没起到促进作用，反而管理者与被管理者之间矛盾冲突愈发激烈。这种现象的出现，既使政策法规制订者始料不及，又妨碍了城市管理水平的提高。进一步地改革和完善现行的城市管理体制已成为众多人的共识。

新华网天津频道策划　张涛　　记者 孙洪磊　王平　曹健　　编辑／制作　张博

开小花店维持生计的廉凤柱被执法队扭折腿

一个普通的鲜花店

这样的路边花店在天津还很多

　　今年９月１９日，开小花店维持生计的廉凤柱与天津市河西区城市管理综合执法大队（下称执法大队）签订了一份赔偿协议，协议包括赔偿医药费、精神损失费等总计２０万元，同时要求廉凤柱放弃追究当事人刑事责任。至此，奔波近一年半的廉凤柱终于为自己所受的伤害讨回了公道。
　　２００２年４月５日，在河西区环湖北道廉凤柱的小花店前，河西区执法大队天塔中队到此清理占路物品。清理过程中双方发生了争执，争执中，几名执法队员围上来一起动手，要强行将廉凤柱扭送派出所。扭掰中廉听见自己腿上"咯嚓"一响，一阵巨痛使他大喊起来："我的腿折了！"听见叫声，几名执法队员认为廉在装蒜。
　　记者在天津市公安局案卷中看到当天的询问笔录，一位叫金晓明的执法队员承认，尽管当时廉凤柱大叫"我的腿折了"，可他们还是合力把廉塞进一辆车上，并坐在他的身上和已经骨折的腿上。案卷中的医院诊断为：廉膝关节多处粉碎性螺旋性骨折，部分韧带撕裂；天津市公安局伤残鉴定中心认定"轻伤偏重"。
　　经过半年多的住院治疗，虽然骨折痊愈，但廉凤柱还是落下伤残，生活部分不能自理，小花店被迫关门。事发后的一年多时间里，廉凤柱一直要求有关部门协调解决、追究当事人责任、赔偿经济损失，但是河西区综合执法大队和区政府迟迟没有答复。为了讨回公道，廉凤柱拖着伤腿四处上访告状，先后找过天津市大大小小多个部门，还去过北京几个部委申诉，但问题始终没有得到妥善解决。
　　今年９月，记者接到新华社总编室转来的廉凤柱申诉材料，便迅速与当事双方及公安部门联系采访。在采访过程中，廉即与河西区执法大队签订了上述赔偿协议。
　　廉凤柱被伤害之事虽然告一段落，但记者在采访中了解到，城市管理综合执法大队作为近年来成立的一个政府部门，其职能主要是加强城市市容、卫生管理，纠正不文明行为，但由于其执法主体地位不明确，缺乏有效的监督和约束机制，执法人员滥用权力、违法执法现象十分突出，并造成一些伤害案件。１０月２５日，记者接到群众对河北区执法大队的投诉，称一伙执法人员在事先没有通知，当时没有亮明身份的情况下，突然对河北区金海道一经营煤气灶具的商户采取行动，导致双方发生纠纷，进而出现身体接触，商户祖某躺倒在地。　　
　　记者在采访中了解到，近年来，各地发生在城市执法大队身上的类似廉凤柱被伤害事件为数不少，老百姓对城市综合执法部门的怨气很大。记者在南开区几个市场采访时，很多小商贩说，他们最怕的就是执法队的，只要有人一喊"执法的来了"，大伙收拾东西就跑，像"鬼子进村"一样。记者了解到，廉凤柱被伤害致残虽然只是个案，但凸现出目前城市管理综合执法中存在的种种奘题。

执法人员违规执法　政府挨骂背黑锅

傍晚小贩在寒风中坚持出摊

傍晚时刻路边都是摆摊的小贩

　　记者搜集了有关城市管理综合执法的相关法规和文件，在国务院１９９２年８月１日颁布的第１０１号令《城市市容和环境卫生管理条例》中看到，第四章的《罚则》里规定，市容环境卫生行政主管部门或委托的单位（即综合执法大队）有权力纠正随地吐痰、乱倒乱放、私养宠物等有碍市容和没有尽到卫生职责的行为，但《罚则》也同时指出，综合执法大队除了采取纠正、补救措施外，只有警告和罚款没收的权力，没有人身强制权。
　　傅世成教授（南开大学法学系主任）："对人身自由的限制和强制权力，只能由国家法律规定。目前我国只有公安、国家安全部门以及海关和船长在特定条件下可以行使行政强制权，执法队对廉凤柱的行为显然是越权的，是违法的。"
　　傅世成教授认为：执法大队接受政府指令和委派来行使清理道路的权力，而伤害就是在清理过程中发生的，因而可以说是政府行为导致伤害，根据《国家赔偿法》规定，这应该是国家赔偿的范围，给予赔偿请求人２０万元赔偿说明政府知道伤害事件的确是违法的。
　　李树栋处长（天津市人大法制办执法监督处）：城市市容问题比较复杂，管理起来有难度，由于涉及到市容、园林、环卫等多个部门的利益，造成多头、重复执法的现象，很多问题在各部门之间相互扯皮，工作效率低下，老百姓形象地比喻为"八个大盖帽解决一个草帽"。上个世纪９０年代，我国在几个城市试点成立城市管理综合执法大队，把涉及到市容的７个部门的权力集中起来统一执法，就是想解决人浮于事的问题，从动机上看，这一做法无可厚非，可在各地执法大队都或多或少都出现了一些问题，质疑声不断。
　　李树栋认为，一是由以前的执法林立到目前的执法不到位。从表面看，各部门的权力被收走集中行使，大盖帽数量的确少了，可是原有部门失去执法权和处罚权后，其管理工作难度加大，一旦有问题执法大队无法处理，就经常发生几个部门相互推诿，甚至出现执法空当的现象。　　
　　二是主体不明。执法大队是"由本级人民政府领导的独立的行政执法机关"，由各个区的人民政府直接领导，没有市一级的单位，大队成立之初的领导小组现在也不存在了。天津市现有综合治理办公室、市容委和先前的领导小组三个市级单位具有管理市容的权力，执法大队究竟该归谁，目前也没有定论，缺乏制约和监督的执法大队，处于一种放任自流的状态。
　　傅世成教授认为，执法大队除了主体定位不明确，还有两方面的具体问题：一是执法手段不规范，二是出现问题后的追究机制不完备。执法大队自身定位模糊，导致执法的职权范围不清楚，责任与手段不明确。由于有当地政府的需要和支持，综合执法部门在执法过程中，经常给自己添加权力，对老百姓野蛮执法，有些城市的综合执法大队甚至还雇佣了一些社会闲杂人员协勤，他们留着长发、刺着文身，面目可憎。一旦执法队员超越法律赋予的权力，造成伤害事件，由于对当事人的追究机制不健全，老百姓有苦衷也只能靠自己的微弱力量向强大的地方政府讨公道，有很多人因为看不到希望，只能忍气吞声，让违法者逍遥法外，逃避法律的制裁。最后形成"执法人员违法执法，政府挨骂、背黑锅"。

马路商贩与综合执法部门的矛盾引发的问题亟待解决

穿着厚大衣卖小商品的小贩

外地农民用车辆把新鲜的水果运到人们家门口

　　户记者在调查廉凤柱被城市管理综合执法部门伤害事件时了解到，马路市场经常引起群众的不满，但执法大队野蛮执法、违法执法而引起更多群众的不满，这一矛盾目前已成为天津一些地区城市管理的"痼疾"，亟待解决。　
　　王先生（天津市南开区的居民）："路边摊贩是该好好管管，不管白天晚上，都成群地在路边摆摊，把自行车道都占满了，很多行人和骑自行车的都被挤到了机动车道上。现在马路上那么多车，人就在车中间穿来穿去的，我看着都揪心。"
　　王先生说，他家附近的一些马路摆摊经常到深夜，讨价还价声音很大，有些摊主还聚在一起大声打牌、说话，影响周围居民休息；一些露天烧烤烟熏火燎，满街都乌烟瘴气的，小贩们随处乱扔垃圾，环境卫生非常差，他和住在周围的群众意见很大，认为政府应该坚决取缔。
　　但说到清理整顿马路市场，王先生又认为他看到的市场执法人员态度和方法都有问题。很多小贩商不讲公德，乱摆乱放、乱泼乱倒，破坏环境卫生，影响城市观瞻，惹得老百姓都骂，执法人员取缔摊子本来是好事，可是因为执法者大都不讲政策，态度蛮横，甚至动手，这时候，老百姓又站在小贩一边，骂执法队。执法人员这种表现，不但没把市场清理好，反而给政府造成不好的影响，最后效果适得其反。
　　记者了解到天津市民对小商贩又恨又同情，恨的是他们的脏乱差，同情的是他们都很不容易，基本上属于城市的弱势群体。１０月９日晚上，在南开区迎水道马路市场上，记者采访了卢先生，他正在路边摆卖以前收藏的旧相机。
　　卢先生（天津塑料公司退休工程师）：自己和爱人的退休费加在一起才１２００元，生活不宽裕，只好把以前省吃俭用收集的相机拿出来卖。晚上到这里摆摊的大部分都是天津市本地人，有下岗失业人员，有退休人员，都是小本经营，赚不了什么钱，但多少还能补贴点日子。
　　一说起现在市场的规范和管理，卢先生的情绪就开始激动了，"实在是太差了，执法队中有些人的素质不高，工作不负责，对生人和熟人态度不一样，熟人违章占路卖东西，他们就睁一只眼闭一只眼，对生人、老实人态度很蛮横、粗野，看着就生气。"他说，有一次，有一位老太太在不远的迎水道上推着一个小木头车摆摊卖沙果，这时执法大队的人突然出现了，大家来不及躲藏，卖沙果的老太太想尽力保护自己的水果摊子，可执法大队的根本就没有给她什么说话的机会，上去就把小车掀翻了，沙果滚了一地。"
　　卢先生说："其实我们违章在路边摆摊，执法人员完全可以依法罚款或没收，为什么非得用这么粗暴的方式，非得把摊子踢翻呢？有些卖的小挂件、日常用品还可以拣起来继续用，可是水果翻到地上，果子都碰伤挤破了，还能卖吗？这些人的行为简直就像强盗啊。"

路边的小吃摊

小贩在忙着在人们下班前把水果摊摆好

　　记者正和卢先生聊天时，突然市场上一阵骚乱，临近的摊位有人说，执法的来了，大家纷纷把东西往包里塞，有手快的甚至已经卷起包袱准备走了，但过了一会儿看见没什么动静，众人就又陆续把东西拿出来接着摆卖。记者了解到，马路摊贩每天的日子是很艰难的，用他们的话说是眼要尖、手要快。
　　一些正规市场里的摊主就少了很多这样的麻烦。天津市鞍山西道的天宝农贸市场里摊贩很多，主要经营农副产品、水产品和建筑五金等。
　　孟先生（经营建筑五金的摊主）告诉记者，他已经下岗很长时间了，原单位效益不好，每个月只给１５０元，家里还有个孩子上中专。原先他也在路边摆过摊，但整天担惊受怕，执法人员往往是来了就踹摊掀车，不是骂人就是没收东西，经常是二话不说就把小贩的东西往车上搬。有的管理人员就只罚不管，得了东西就走，像收保护费一样。
　　相对于马路边的小贩，孟先生认为自己是幸运的，进入规范的市场，尽管做的是小买卖，可按月交费、合法经营，基本没有路边的麻烦，也少了好多矛盾。回想以往的日子，孟先生很感慨，他说如果执法者态度好一些，像警察一样出示证件、讲道理，然后再该罚的罚、该没收的没收，小贩也不会有什么话说，即使有个别不讲理、胡搅蛮缠的小贩，大伙也不会同情他，甚至会帮助执法人员。大家给执法队的环境宽松了，执法人员的清理压力肯定没有现在这么大。
　　傅世成教授认为，市场管理难，马路回潮现象屡禁不止，原因很多，但很重要的一点是政府在清理的同时，没有充分考虑到给摆摊小贩一个出路，他们被清理后无法继续生活，只能重新回到马路上，跟管理者打"游击战"。傅世成认为，从社会效果上看，不管是卖臭豆腐还是水果，一个小摊位就能养活一家三口人，撑起一个家。这部分人自谋出路不要政府救济，起到了减轻社会压力的作用，是一种"弹性就业"，因此政府应该从各方面给予引导和扶持。　　
　　记者了解到，目前天津各有关政府部门已经加强正规市场的建设，把小商贩统一到市场里面去，但是一个无法回避的事实是，不少大型市场的入场收费过高，小贩无法接受。另外，很多市场由于受场地限制，所处地点不便，人流过少，客观上造成小贩因生意清谈而不愿意入住。
　　记者采访的一些专家认为，目前的当务之急是解决城市管理执法、清理市场中存在的野蛮执法问题，政府同时应制定一个科学管理规则来有效的引导、规范市场。比如迎水道自发夜市政府虽然下了不少力量，可是怎么也清不了，从商业的角度讲，这里已经形成了"市"，人们对它有需求。既然怎么也取缔不了，管理者为什么不因势利导，把这里引导成一个规范的夜市，白天禁止摆摊，晚上的某一个时段可以出来做生意，在马路上划分出固定的摊位，收取少量的卫生清洁费用，这样既可以达到规范市场、保证城市卫生的目的，又能给众多小商贩以出路，减轻社会就业压力，同时也方便了市民、活跃了市场。